实施垂直管理是开放大学系统重构的路径选择

2013-08-25 19:27:19 来源：三明民盟 浏览：6168次

                                         柯白杨

摘要：目前电大系统实施的条块结合管理机制造成各级电大利益不一致、各地电大发展极不均衡、电大系统人才队伍建设极为不利等诸多问题。在电大向开放大学战略转型过程中，要发挥开放大学系统办学优势，就应改变目前的条块结合管理机制，实施垂直管理机制以进一步强化系统建设，提升系统品质，优化系统环境，发挥系统功能。实施垂直管理是开放大学加强系统建设的路径选择。

关键字：垂直管理　开放大学　系统建设

    系统是电大办学的特色和优势，加强系统建设是电大上下的共识。电大系统是电大生存和发展的根本所在，没有这种系统，电大在激烈的竞争中就失去了最核心的优势。因此，系统建设是各级电大最为关注的重点，也是一项需要长期坚持、不断探索的工作。2012年7月31日，在广播电视大学的基础上，国家开放大学、北京开放大学、上海开放大学正式成立。开放大学不是广播电视大学的简单更名或换牌，而是为适应国家发展需要和技术发展趋势，实现国家战略目标而选择的战略转型。开放大学要实现在电大基础上的华丽转身，就必须以开放大学成立为契机，改变“条块结合”的办学机制，真正发挥开放大学系统办学的优势。广播电视大学创办30多年来，尤其是开放教育试点以后，在各级党委、政府及相关部门的支持下，实现了整个办学系统一定程度上的快速发展，取得了较大的办学成就。积极利用系统办学优势，累计为社会培养了950万名本专科毕业生。与普通高等学校各自独立办学不同的是，广播电视大学在改革发展过程中，注意发挥中央和地方两个积极性，按照“统筹规划、分级办学、分级管理、分工协作”，逐步探索形成了一个庞大的覆盖全国城乡的办学系统，除中央广播电视大学外，还有44所省级电大、1125所地市级电大、1827所县级电大、3000个教学点、6万个教学班，教职员工12万人。事实证明，创办广播电视大学，是邓小平教育思想的伟大实践，是中国高等教育发展史上的伟大创举。广播电视大学的实践，探索了在中国经济社会相对落后背景下多快好省发展教育事业的成功之路，探索了在区域发展不平衡背景下构建全民学习、终身学习的可行做法，探索了现代信息技术与教育紧密结合的有效途径，初步形成了具有中国特色的远程教育办学体系。广播电视大学已经成为我国高等教育的重要组成部分，成为我国现代远程教育的骨干力量，成为我国推进全民学习、终身学习的重要支撑，为如今我国建设开放大学奠定了坚实的基础。在广播电视大学基础上建设现代开放大学，是满足人民群众多样化学习需求、促进教育公平、克服应试教育弊端和落实素质教育的重要途径，是构建终身教育体系、形成学习型社会的重要支撑，是教育服务国家发展、提高全民族素质的重要措施。 

    在取得较大办学成就的同时，我们也清醒地看到，30多年前，在我国改革开放之初，由于形势所迫和条件所限，广播电视大学的办学采用“先上马后备鞍”的办学模式，缺乏必要和系统的顶层设计，采取条块结合的管理机制，即各级地方电大在办学业务上隶属于上级电大的指导，而人、财、物则受当地政府的领导，这种条块结合办学管理机制在一定的历史条件下有其合理性和必然性，可以发挥一定的作用，随着电大办学的发展，这种管理机制逐渐显露出其不完善、不合理、不协调之处，致使这种在当时属于新型的办学形式的广播电视大学没有发挥出应有的办学效益和作用，在一定程度上制约了电大事业的发展。在《国家开放大学建设方案》中也指出，由于体制机制等原因，这个系统的优势和作用还没有得到充分发挥，利用现代信息技术开展现代远程继续教育的能力不够强，水平不够高，办学模式、培养模式等也有待于进一步改革。三十余年电大办学实践表明，仍有相当部分的基层电大在系统建设中仍处于一种极为无序、无视、无奈的状态，是系统建设中最薄弱的组成部分，造成电大系统头重脚轻的失衡状态。目前的条块结合的办学管理机制在基层电大办学中主要存在的以下几个方面问题：

一、条块结合管理机制造成各级电大利益不一致

    目前电大系统实行的条块结合的管理机制其要害在于人、财、物不统一，责、权、利相脱离。尽管“统筹规划、分级办学、分级管理、分工协作”的电大系统办学模式在一定的历史条件下发挥了一定的作用，但作为构成电大系统的各级地方电大，由于人、财、物与上、下级电大的不统一，造成了责、权、利与上、下级电大的相脱离，各级电大分级办学的利益分配机制使各级电大对系统概念认识不足，致使电大系统内的各组成元素的关联耦合度低，相互之间的利益取向难免不同，系统的服务意识较低，因此消弱了电大系统的办学合力。在开放教育试点办学实践中，我们可以看到，由于下级电大必须向上级电大上缴比例较大的办学管理费，这在相当大程度上挫伤了地方电大的办学积极性，有的地方电大寻求与其它高校进行联合办学，造成了系统的内耗；在具体的教学教务管理中，系统的网络化水平不高，体系之间联系脆弱，出现了许多繁琐的管理手段或方法，教学、管理支持平台运作繁琐，网络门户偏多，不利于教师和学员的运用，不利于基层电大办学与发展，直接影响基层电大的办学效率，而由于利益关系，上级电大尽管知之而往往不愿意完善办学机制；从全国电大系统办学来看，办得较好约占1/3、一般的约占1/3、较差的约占1/3。扶优扶强的政策导向、优胜劣汰的市场竞争机制，尤其是县级电大发展步履维艰，有的县电大采取多种形式抢占相对较弱的其它邻县的电大生源市场，出现“兄弟相残”的现象。上下级电大完全行政命令式的管理，服务意识淡薄，造成了基层电大在相当多问题上对上级电大产生抵触和不满情绪，这种现象对系统发展极为不利。

二、条块结合管理机制造成各地电大发展极不均衡

    电大教育法规建设的严重滞后使基层电大办学呈被动局面。各级电大学校定位、规格建制、人员编制、经费投入等方面没有一个明确的法规和条例。基层电大办学不是依靠法制法规，而是依赖上级电大和当地政府的政策扶持，依赖学校领导的“脸面”和政策攻关。由于条块结合管理机制使地方电大的人、财、物受到地方的节制，电大事业的发展在相当大的程度上受地方主要党政领导对电大教育的重视程度和当地经济社会发展的影响。地方主要党政领导开明，对电大教育的发展给予重视和支持，当地电大事业的发展就顺风顺水；当地经济和社会发展的态势良好，就可以在一定程度上为电大事业的发展提供强有力的财力支撑。然而这毕竟只是电大事业发展的理想状态，实际状况仍不乐观，这就造成各地电大发展的极不均衡。相当部分的地方政府（尤其是县级）认为自己的任务是普及义务教育，发展电大不是自己的责任。上级政府有关部门也没有把电大工作列入县级教育工作的考核内容。不少地方电大教育往往在当地经济与社会的发展中处于极不起眼的状态，很难得到当地主要党政领导的重视，甚至在一定程度上属于可有可无的状态。基层电大教育地位、机构性质、人员编制等不明确，经费投入得不到保证，办学层次普遍偏低，办学条件亟待改善，整体形象亟待改观。我们从多次基层电大办学水平评估中了解到，在不同的地方，县级电大的行政级别有的是正科级，有的是副科级，甚至还有股级；有的将电大发展列入当地教育发展规划，有的对电大只字未提；有的有独立的办学场所，有的还与教育局合署办公，变成教育局的一个内设机构；有的电大工作站有教职员工10多人，有的只有1至2人；有的工作站财务实现独立，有的还要受到教育局的节制；有的工作站有必备的教学设施，有的工作站缺乏必备的教学设施或与其他学校共用；有的地方政府将当地电大的预算外收入全部返还当地电大，有的却无偿调拨走10%至70%不等，导致当地电大连维持正常教学的经费无法得到保证；有的把电大定位成高校，有的把电大定位成中专或中学，有的把电大定位成一般事业单位。基层电大这一顽疾，必然形成一种自生自灭的危机，基层电大所谓的科学发展、可持续发展必将失去基础。

三、条块结合管理机制造成电大系统人才队伍建设极为不利

    由于实行条块结合管理机制，各级地方电大的校领导的配备主要由当地党委、政府说了算，上级电大只有被动接受的份，在下级电大校领导的配备上几乎没有话语权。这种各级地方电大的校领导的配备模式，缺乏一定的科学性。从办学实践上来看，各级地方电大的校领导没有必要的准入条件或门槛，只要够一定的行政级别的领导似乎地方电大的校领导谁可以当。由于各级地方电大具有一定的行政级别（尤其是地、市级以上的电大），在一定程度上变成了唐僧肉，变成党政领导的安抚机构，不少不好安排的党政领导就安排到电大当领导。所调入电大当校领导的人一是缺乏对教育规律、尤其是电大教育的了解，二是属于被动调入的，对电大缺乏必要的感情，在工作中就难免出现了被动应付的现象，这致使电大的事业发展由于校领导的个人因素受到极大的制约。同时由于各级地方电大的校领导多由外单位调入，使本校内中层领导缺乏上升的空间，在较大程度上压抑了这些群体的工作积极性。虽然全国电大系统有教职员工10多万人，是我国任何一所大学所无法比拟的，但由于分散在全国各地，同时分属不同的人事管理序列，造成电大系统的人才队伍难以发挥整体优势。因此条块结合管理机制造成各级地方电大人才队伍，尤其是领导班子队伍建设极为不利，这在一定程度上迟滞了各级地方电大的办学发展。

    开放大学本身就是改革的产物，需要用改革来推动，对于深化其他教育领域的改革具有探索和试验的性质。开放大学的改革不仅仅体现在“宽进严出”、“学分银行”、“终身学习立交桥”、“考试制度改革”、“信息技术与教学的融合机制”等方面，还要着重在改革自身管理体制机制方面下功夫。国家教育咨询委员会终身教育体制机制建设组组长郝克明在出席国家开放大学、北京开放大学、上海开放大学成立会议时指出，开放大学是在广播电视大学的基础上进行的重要战略转型，是对原有学校的功能定位、教学模式、发展机制等方面的重大改革。《国家开放大学建设方案》中也指出，国家开放大学建设是一个复杂的系统工程，也是一个长远目标，必须谋定而动，做好顶层设计工作。……国家开放大学内部自成体系，按照“统一战略、共同平台、资源共享、相对独立、各具特色”原则运行。而对“统一战略”的描述是：国家开放大学体系拥有共同的使命、战略目标、发展任务、质量标准和价值追求。遵循相对统一的基本制度、政策，包括学习制度，专业、课程建设，学习成果认证，资源共建共享，质量标准和保证体系等。开放大学只有通过实施垂直管理的运行机制，才能实现思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行，达到系统上下共生共赢的目标。

    垂直管理是我国政府机构管理中的一大特色，而且在行政体制改革中作为中央对地方进行调控的重要手段在一定程度上有逐渐被强化的趋势。垂直管理在当代中国政府组织结构、领导体制等方面发挥了重要作用，从而成为我国行政体制改革过程中不可或缺的重要手段。一般来说，凡事务的领导或管理、实施涉及全国或数省、自治区、直辖市者，宜采用垂直管理的体制。按照行业系统和隶属关系建立的垂直管理模式, 有助于同一行业内部进行沟通、组织、协调, 从而及时发现问题、解决问题，有利于增强中央宏观调控能力，有利于资源的统一配置、人员调动和资金配备。根据电大系统办学的特点和30余年办学实践正反两方面的经验，电大系统兼具教学与管理双重任务，在某些方面与行政机构管理有相似之处，宜采用垂直管理的管理体制。电大系统应趁开放大学成立的契机，实行垂直管理的运行机制，确保开放大学系统在原有电大系统基础上发挥出更大的优势。电大系统实施垂直管理模式，将大大提高系统管理效率和管理效益，有利于强化行业管理，加大管理力度；将有效减少地方对电大教育事业人为的干扰，更好地让电大人集中全部精力投入到开放教育事业中去，一心一意谋发展；实施垂直管理后，充分凸显开放大学系统的专业优势、人才优势、管理优势，科学安排行业工作，有效降低管理成本，产生更高的办学效益；将更有效地加强资金管理，确保专项资金不被挪用和浪费，使各项资金做到专款专用；将有利于体制机制创新，开放大学系统实行统一管理，统一步调，更加政令畅通。通过实施垂直管理，开放大学系统将实现下述系统预期目标：

一、利益共享。系统论认为，整体性、关联性是所有系统的共同的基本特征。只有作为电大系统内的各级地方电大具有较强的关联耦合度，才能实现“整体大于部分之和”，才能充分发挥电大系统的整体功能。通过实施垂直管理模式，系统内的各级办学层次对系统建设的认识就有了新的跨越，就能共享建设成果，尤其是系统的上层组织，才能成为具有远见的领导者、系统建设的服务员、利益均衡的裁判员，积极实现上层“反哺”下层，创建和谐系统，并促成成果共享；更加明确开放大学系统是一个业务的管理系统，系统的各个部分只有分工不同，功能不同，没有高低贵贱之分，整个系统才能树立平等的合作观念；才能重视和发挥系统的合力，局部利益服从全系统利益，以协调统一的系统协作，形成系统的核心竞争力。

二、均衡发展。在电大系统中占绝大多数的是基层电大（地市级电大和县级电大，尤其是县级电大），基层电大是电大系统建设的基石和主力军，是电大教育向下延伸、服务基层的桥头堡和主阵地。强调系统建设，最重要的就是基层电大建设，其核心是各级电大必须协调发展、统筹发展，把各级电大视为一个相互依存、相互促进的统一体，互为环境、互为资源、互相服务，以促进全系统的可持续发展。因此电大系统建设问题必须实实在在地站在“共同体”的角度来重新审视系统建设，通过实施垂直管理模式，从根本上克服目前条块结合管理机制使地方电大的人、财、物受到地方的节制，电大事业的发展在相当大的程度上受地方主要党政领导对电大教育的重视程度和当地经济社会发展的影响局面，形成系统内各种资源为系统所共有，充分地实现系统内人力资源、教学资源、管理资源、文化资源、关系资源等的共享，实现全系统效益的****化，实现系统统筹协调发展。

三、强化队伍建设。《国家开放大学建设方案》中指出，遵循远程教育教学规律，适应国家开放大学建设发展需要，以"专兼结合、以兼为主、动态开放"为原则，建设业务精湛、结构合理、特色鲜明的教师队伍，高水平、专业化的管理队伍、远程学习支持队伍和技术队伍，为国家开放大学建设提供强有力的人才支撑。各级电大队伍建设的重点无疑是两头，一头是作为各级电大领头雁的校长，另一头是专业技术队伍。通过实施垂直管理模式，将根据开放大学办学规律和特点强化各级电大校长的准入资格，确保具有符合开放大学办学要求的职业人选担任各级电大的校长，避免各级电大的校长成为当地党政领导的唐僧肉的现象发生。同时通过开放大学系统内的异地交流任职、上下挂职，全方位、多角度地培养各级电大的校领导和中层领导，拓展他们的事业发展空间，造就一支能真正胜任开放教育事业需要的各级电大领导班子队伍。在专业技术队伍建设方面，同样能避免地方将一些照顾对象安排进电大，把各级电大当作养老机构或休闲机构。能根据各地开放教育教学的实际状况，配备并逐步形成以课程团队运作为特征、学习支持服务为特色的教师队伍、教学管理队伍、技术支持与服务队伍，为学习者提供全方位和个性化的远程学习支持服务。这样就能真正形成教师服务于学生，学校服务于教学，系统上层服务下层，全系统服务于学生与社会，搞好分工协作，责任明确到位，使系统内的各个子系统各自发挥好自己在系统内的有机作用。

    我们坚信，以国家开放大学为龙头的开放大学办学系统，在实施垂直管理后，在中国高等教育领域，将成为一艘巨型战舰，在中国高等教育的海洋上劈波斩浪，永往向前。

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